Sąd Najwyższy przyznaje rację miastu. Sukces władz Kwidzyna w sporze prawnym z przedszkolami niepublicznymi

Trochę historii

Andrzej Krzysztofiak, burmistrz Kwidzyna:  W połowie lat 90. państwo i samorządy straciły monopol na prowadzenie przedszkoli. W 1997 roku ówczesny samorząd doszedł do wniosku, że należy oddać prowadzenie przedszkoli w prywatne ręce. Osoby, które kierowały wówczas publicznymi przedszkolami zgodziły się na taką formę. Samorząd zamierzał dokonać na początku komercjalizacji wszystkich przedszkoli, które wówczas istniały, ale pojawił się pewien problem. Niepubliczne przedszkola nie chciały zajmować się dziećmi z niepełnosprawnościami. W związku z czym samorząd pozostawił i prowadzi jedno przedszkole integracyjne, które funkcjonuje do dziś. 

Według ustawy, która pozwalała prywatyzować przedszkola, dotacja na przedszkole niepubliczne wynosi nie mniej niż 75 proc. kosztów prowadzenia przedszkola publicznego. W naszym przypadku integracyjnego, którego to koszty były znacznie wyższe niż w przypadku prowadzenia przedszkola zwykłego. Myślę, że nie trzeba nikogo przekonywać, że opieka nad dziećmi z niepełnosprawnościami wymaga większego zaangażowania i większych środków, niż w przypadku dzieci zdrowych. Dlatego wydatki na opiekę i wychowanie dzieci uczęszczających do przedszkola integracyjnego nie mogły stanowić podstawy do naliczenia dotacji na pozostałe w przedszkolach niepublicznych dzieci. Trzeba było znaleźć sprawiedliwe rozwiązanie.

Nad sprawą pochylili się radni. W efekcie kwidzyńska Rada Miejska podjęła na przestrzeni dwudziestu lat kilka uchwał, ustalając pewien algorytm, wzór według którego obliczano wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Mianowicie z podstawy wyliczenia dotacji odejmowano koszty, które miasto ponosiło na dzieci wymagające specjalistycznej opieki przedszkolnej. To pozwoliło uniknąć nieuzasadnionego i niesprawiedliwego społecznie zrównania finansowania opieki i wychowania dzieci z różnymi potrzebami. Opisany wyżej, przyjęty w uchwałach sposób finansowania przedszkoli nie był przez nikogo kwestionowany. Uchwał nie kontestował wojewoda w trybie nadzoru, ani Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku. Nie czyniły tego przez dziewięć lat same zainteresowane - osoby prowadzące przedszkola niepubliczne.

Nadszedł rok 2017

Zanim jednak nadszedł, był rok 2016. Tego roku kończyły się kolejne trzyletnie umowy najmu (dzierżawy) nieruchomości, w których prowadzone były przedszkola niepubliczne. Czynsz, jaki od samego początku płaciły wydzierżawiające przedszkola, był symboliczny. Koszt dzierżawy 1 m kw. powierzchni wynajmowanych przedszkoli wynosił kilkanaście  groszy miesięcznie (ceny rynkowe najmu podobnych pomieszczeń i lokali użytkowych wahały się od 7 do ponad 20 złotych). Gdyby samorząd zastosował ceny rynkowe, cena najmu zapewne musiałaby zostać doliczona do czesnego, które płacili rodzice przedszkolaków. Przykładowo w 2005 roku jedno z przedszkoli płaciło rocznie czynsz w wysokości 453,44 zł. Największe z tych przedszkoli płaciło 1 360,00 zł rocznie. Najem dotyczył obiektów od kilkuset do ponad 1000 m kw.  Obiekty, w których funkcjonowały przedszkola niepubliczne nieprzerwanie są własnością miasta i to na samorządzie ciążył obowiązek ich remontowania. W latach 2005-2019 nie prowadzący przedszkola lecz samorząd wydał ponad 2,5 mln zł, dostosowując obiekty między innymi do wymogów przeciwpożarowych oraz innych związanych z bezpieczeństwem.

- To nie był przypadek, czy przeoczenie. Minimalna wysokość czynszu, remonty za publiczne pieniądze, to dodatkowa obok dotacji, forma pomocy dla osób prowadzących przedszkola niepubliczne. Nie zostawiliśmy tych pań, bo to panie prowadzą te przedszkola, samym sobie. Samorząd wspierał przedszkola, również finansowo. Przedszkola i my nie mieliśmy do siebie wzajemnych pretensji co do jakości świadczonych usług. Nie słyszałem też, aby narzekali rodzice. Nie było przesłanek do zmiany stanowiska miasta.W 2016 roku wychodząc naprzeciw prośbom i oczekiwaniom pań, chcąc zapewnić większą stabilność ich dalszej działalności podpisaliśmy porozumienie, w którym zapewniliśmy pewność prowadzenia tych jednostek, ustalając niewysoki, niezmienny czynsz w umowach zawartych na kolejne nie trzy, lecz pięć lat – podkreśla Andrzej Krzysztofiak. Umowy obowiązywały do 31 lipca 2021 r.

Mając w ręku umowy na kolejne pięć lat na warunkach więcej niż korzystnych, panie poruszyły kwestię wypłaconych im i przez nie wydatkowanych dotacji w minionych dziewięciu latach. Co ważne, dotacje wypłacane są na dany rok kalendarzowy i mogą być wydatkowane tylko w tym samym roku, tylko na ściśle określony cel. Dotacje wydatkowane w inny sposób muszą być zwrócone. Nie stanowią też dochodu osoby prowadzącej przedszkole i nie podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Tym samym dotacje nie mogą finansować zysku prowadzonej działalności gospodarczej. Podlegają obowiązkowemu rozliczeniu przez osoby, które je otrzymały. Podmiot prowadzący przedszkole informowany jest o wysokości dotacji ustalonej, którą otrzyma w kolejnym roku. Każda z osób prowadzących przedszkole niepubliczne, każdego roku składa oświadczenie o sposobie i wysokości wydatkowania dotacji. To wymóg ustawowy. Nikt z prowadzących przedszkola w Kwidzynie przez lata nie kwestionował wysokości dotacji ani w momencie jej ustalenia, ani w chwili rozliczenia.

Pozwy

Według osób prowadzących przedszkola i kancelarii prawnej reprezentującej te placówki, miasto do podstawy wymiaru dotacji powinno doliczyć także koszty związane z przebywaniem w przedszkolach dzieci z niepełnosprawnościami. I w związku z takim założeniem wypłacało w poprzednich latach za niskie dotacje przedszkolom niepublicznym.

Samorząd miasta nie zgadzając się z roszczeniami wskazał, że przedszkola niepubliczne takich dzieci nie otaczały opieką. Dzieci z niepełnosprawnościami uczęszczały bowiem tylko do przedszkola publicznego z oddziałami integracyjnymi. Ponadto nie ma mowy o ,,dotacji”, bo tej nie wypłaca się wstecz. Prowadziłoby to do sytuacji, że pieniądze trafiłyby w całości do kieszeni osób prowadzących przedszkola, a tego ustawa zabrania. Co najwyżej można mówić o odszkodowaniu. To z kolei wymaga udowodnienia przez prowadzące przedszkola poniesionej szkody finansowej. Panie powinny wykazać, że suma otrzymanych już pieniędzy od rodziców tj. czesne, opłaty za wyżywienie i dotacja nie wystarczyła na utrzymanie przedszkola i w związku z tym musiały się zadłużyć lub wydatkować własne pieniądze.  Inaczej rzecz ujmując, miasto przed sądami domagało się i domaga wyjaśnienia na co przedszkolom zabrakło? Jakie poniosły koszty, których nie sfinansowali rodzice lub samorząd? Do dzisiaj brak tych wyjaśnień.

Łączna kwota ,,dotacji”, których oczekują osoby prowadzące przedszkola została w pozwach określona na ponad 21 mln zł. Doliczając do tego odsetki, byłaby obecnie kolejna taka kwota. 

Wyroki zasadzające, zmieniające, oddalające i uchylające

Dwa pierwsze wyroki były korzystne dla gminy. Sąd okręgowy podzielił argumentację samorządu i żądania oddalił. Sąd w drugiej instancji nie podzielił zdania sądu okręgowego, uchylił wyroki a ponownie rozpoznając sprawy sąd okręgowy powództwa uwzględnił. Podobnie stało się w pozostałych sprawach.

Zapadły wyroki zasądzające roszczenia, przy czym uwzględniono w nich zarzuty miasta dotyczące odsetek. Obniżono ich wysokość na kwotę ok. 6 mln zł.

Ostatecznie, po połączeniu przez sąd niektórych spraw do wspólnego rozpoznania, zapadło jedenaście wyroków. Na wniosek miasta sąd apelacyjny wstrzymał wykonanie własnych wyroków. Oznacza to tyle, że gmina nie musi wypłacić ok. 19 mln zł do czasu rozpatrzenia skarg kasacyjnych przez Sąd Najwyższy. Miasto, konsekwentnie złożyło skargi kasacyjne we wszystkich sprawach do Sądu Najwyższego. Do rozpoznania przyjęto ich osiem. Warto zaznaczyć, że tych osiem spraw, którym postanowił się przyjrzeć Sąd Najwyższy obejmuje 49 z 53 roszczeń. Łącznie objęta nimi kwota to ok. 19,5 mln zł z 21 mln zł należności głównych.

Z tych ośmiu spraw Sąd Najwyższy rozpatrzył dotychczas dwie i zgodnie z wnioskiem samorządu uchylił oba wyroki sądu apelacyjnego. Jedna sprawa została już zakończona prawomocnie. Sąd okręgowy oddalił powództwo w całości. Powódka nie zaskarżyła tego rozstrzygnięcia (zaskarżone zostały rozstrzygnięcia incydentalne zawarte w wyroku). W tej sprawie powódka zwróciła część kwot wypłaconych jej na mocy poprzednich (i nie obowiązujących już wyroków). Miasto oczekuje zwrotu pozostałej części należności.

Po wielu latach, konsekwentne stanowisko samorządu znalazło odzwierciedlenie w wyrokach sądu. I to Sądu Najwyższego. Należy wierzyć, że w pozostałych sprawach Sąd Najwyższy, a w ślad za nim sądy niższych instancji, orzekną podobnie - korzystnie dla samorządu.

Nie oddają nieruchomości

Z końcem lipca 2021 r. wygasły umowy najmu sześciu nieruchomości miejskich, w których skonfliktowane z miastem osoby prowadziły przedszkola. Trzy zostały zwrócone, miasto odkupiło wyposażenie i przejęło budynki. Mimo, że zobowiązały się do tego bezwarunkowo w umowach z 2016 r., trzy prowadzące przedszkola odmówiły zwrotu zajmowanych budynków. W tym samym czasie sądy wstrzymały wykonanie korzystnych dla nich wyroków o ,,dotacje”, blokując tym samym wypłatę pieniędzy do czasu rozpatrzenia skarg kasacyjnych przez Sąd Najwyższy. Przedszkola skierowały kolejne sprawy do sądu, domagając się tym razem ustalenia, że mogą nadal korzystać z samorządowych nieruchomości. Sądy prawomocnie oddaliły te żądania, co jednak nie poskutkowało zwrotem nieruchomości. Miasto skierowało sprawy do sądu domagając się nakazania wydania budynków zajmowanych wbrew umowie i wyrokom. We wszystkich trzech sprawach sądy już nakazały wydać nieruchomości właścicielowi. Osoby prowadzące przedszkola przystąpiły do rozmów dotyczących terminu wydania budynków, w tym samym czasie - wbrew zapewnieniom - wnosząc apelacje od wyroków nakazujących zwrot majątku gminnego. Przez cały czas prowadzą swoje przedszkola, pobierają opłaty od rodziców, pobierają dotacje a nawet organizują nabór dzieci na kolejny rok. Budynków do dzisiaj nie zostały zwrócone. 

Lepiej było płacić, czy walczyć o pieniądze nas wszystkich?

Nie jest tak jak twierdzą niektórzy radni miejscy. Ich zdaniem pieniądze, których domagają się osoby prowadzące przedszkola zostały stracone przez miasto. Według niektórych - burmistrz powinien dawno zapłacić!  Przypomnijmy. To nie burmistrz płaci. Zapłacimy my wszyscy. Fakty są takie:  po pierwsze na razie gmina miejska nie wypłaciła zasądzonych kwot, bowiem sąd wstrzymał wykonanie własnych wyroków. Już samo to, powinno wzbudzić refleksję. Dlaczego Sąd blokuje wykonanie własnych wyroków? Bo uznał, że ich wykonanie może spowodować samorządowi niepowetowaną szkodę. Taka jest przesłanka wstrzymania i to nie jest powszechna praktyka. Po drugie, pieniądze, których domagają się prowadzący przedszkola nie wyparowały z budżetu. Te 2 mln zł rocznie, do których roszczą sobie prawo powódki, zostały w budżecie miasta. Do czasu ostatecznego zakończenia spraw sądowych nie mogą być wydatkowane, ale w przyszłości posłużą mieszkańcom miasta. To nie są pieniądze zmarnowane, które należało zapłacić bez mrugnięcia. Na potwierdzenie, warto się odwołać do wyników kontroli przeprowadzanych w spornych latach przez gdańską Regionalną Izbę Obrachunkową w zakresie sposobu naliczania i wypłacania dotacji. Wyniki tych kontroli nie zakwestionowały przyjętego sposobu naliczania i wypłacania dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Wytknięte przez RIO uchybienia dotyczyły rzeczy marginalnych, które zostały natychmiast poprawione. Gmina miejska, obok innych racji, działała w zaufaniu do organu nadzorującego i kontrolującego samorządy w zakresie gospodarki finansowej. Samorządowców nie obowiązuje tylko jedna ustawa o finansowaniu oświaty, ale również o finansach publicznych. Kierując się zasadą oszczędności i celowości, bo tego wymaga ustawa o finansach publicznych, miasto prowadziło wspólnie z przedszkolami niepublicznymi działalność w sposób jak najbardziej racjonalny. Gdyby wtedy wypłacono zawyżone dotacje, byłoby to działanie niecelowe i nieracjonalne. Trudno byłoby w tamtych okolicznościach  uzasadnić, dlaczego dokonano zmiany na gorsze. Szczególnie, że nikt o to nie wnosił. Osoby prowadzące przedszkola także.

Rzecz sprowadza się więc do odpowiedzi na stosunkowo nieskomplikowane, by nie powiedzieć retoryczne pytanie. Czy lepiej płacić natychmiast każdemu na każde żądanie, czy w razie poważnych wątpliwości co do zasadności takich żądań, walczyć dopuszczalnymi przez prawo sposobami w celu ochrony środków publicznych?

Wyroki Sądu Najwyższego dały na to pytanie jasną odpowiedź.

Uważamy, że w tych okolicznościach  takie wzbogacenie, pojedynczych osób za publiczne pieniądze byłoby nie tylko nadmierne, bo przecież żadna z pań nie prowadziła przedszkola charytatywnie, lecz i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Dotacja przez te wszystkie lata była naliczana prawidłowo, w oparciu o uchwały Rady Miasta i nikomu z tego powodu żadnej szkody nie uczyniono - ale wykonamy wszystkie wyroki jakie ostatecznie zapadną. Bo wyroki wydawane w imieniu Rzeczpospolitej należy, wbrew temu co twierdzą niektórzy, wykonywać - czy nam się to podoba, czy nie - oświadczył Andrzej Krzysztofiak.

To nie tylko problem Kwidzyna

Jak wynika z danych Związku Miast Polskich, ok. 350 samorządów dotknął ten sam problem. Jednoznaczne stanowisko w tej sprawie zajął Związek Miast Polskich uznając, że chodzi o niesłuszne roszczenia o dotacje dla przedszkoli niepublicznych za lata sprzed zmiany przepisów dotyczących finansowania oświaty.

Podkreślenia wymaga właśnie ta zmiana. W 2016 i 2017 roku ustawodawca zmienił zasady obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Wskazał kategorycznie, że do podstawy jej obliczenia nie można włączać wydatków związanych z opieką i wychowaniem dzieci z niepełnosprawnością. Samorząd Kwidzyna wiedział o tym od początku. Przykładowo, w 2019 roku koszty wychowania i opieki ok. 120 dzieci w miejskim przedszkolu integracyjnym wynosiły blisko 800 tys. zł. W tym samym roku, w tym samym przedszkolu, utrzymanie 19 dzieci z niepełnosprawnościami różnego stopnia kosztowało ok. 500 tys. zł. To należało uwzględnić w zasadach przyznawania dotacji. Podobne zdanie miała Najwyższa Izba Kontroli, apelując wiele lat temu o zmianę obowiązujących do 2017 r. przepisów.

- Interpretacja ignorująca wykładnię celowościową wydatków publicznych jest niesprawiedliwa społecznie, ponieważ pozbawia społeczności lokalne środków, które zgodnie z prawem powinny być wykorzystane do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, a nie nieuzasadnionych roszczeń innych osób – pisze w swoim stanowisku ZMP.  To nie samorząd Kwidzyna źle naliczał dotacje, to ustawodawca się spóźnił. Inaczej nie byłoby dzisiejszych sądowych sporów. 

Kancelarie prawne znalazły znakomite źródło dochodu

Problem przedszkolnych dotacji pojawił się w całej Polsce ok. 2015 r. Według niektórych opinii, wyspecjalizowane kancelarie prawne znalazły dla siebie znakomite źródło dochodu wybierając miasta, w których istnieją przedszkola niepubliczne i proponując tym podmiotom współpracę. Ówczesna linia orzecznicza sądów sprzyjała takim działaniom. Najmniejsze odstępstwo od dosłownej wykładni, wadliwych jak się okazało później przepisów, skutkowało niekorzystnymi dla gmin wyrokami. Wiele samorządów wypłaciło sporne kwoty lub zawarło ugody, co także wiązało się z wydatkami. Kwidzyn konsekwentnie odmawia, pozostając w głębokim przekonaniu o bezzasadności tych roszczeń.